天津城市更新现状与对策研究——兼与上海之比较.pdf

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1、天津城市更新现状与对策研究天津城市更新现状与对策研究兼与上海之比较兼与上海之比较张娜，王及，韩雪张娜，王及，韩雪摘要：摘要：在天津资源约束、减量发展的背景下，城市更新成为未来提供城市功能载体，化解城市建设用地不足的重要途径。在学习借鉴国家发改委关于上海城市更新的经验和启示调研报告的基础上，本文从天津城市更新工作入手，以天津城市更新演变历程和问题剖析为切入点，重点聚焦天津近年来特殊发展背景下，城市更新中政策制定和项目实施过程中反映出的各类问题。结合上海城市更新机制、政策、模式和主体等方面的经验借鉴，提出天津城市更新工作的问题根源和路径建议，以期在高质量发展的新阶段对于后续天津城市更新的路径具有些

2、许借鉴意义。关键词：关键词：城市更新，政策，天津，上海0 引言引言党的十九大报告指出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段， 中国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力关键时期。在这一时期，城市发展也从规模速度的粗放型增长转变为质量效率的集约型增长。北京、上海等一些特大城市以总体规划为纲领，以片区规划为指引，以控制性规划为抓手，以率先提出了减量规划。天津也根据自身发展规律进入了城市建设的新常态。 天津第十一次党代会提出了要以供给侧结构性改革为主线， 加快调整优化经济结构、转换发展动能、转变发展方式，坚持集约发展，着力增强城市发展的持续性、 宜居性的总体部署。 天津城市发展已经从扩展

3、蔓延的增量时代逐步转变为做优增量、发掘存量的新时代。 天津开展城市更新工作， 发掘城市存量地区的内在动能， 提升城市功能，改善民计民生、保护历史文化是适应城市发展规律的必然选择。1 天津城市更新工作历程天津城市更新工作历程1.1 发展历程发展历程中华人民共和国成立后， 天津的城市更新伴随着城市开发建设， 先后经历了建设工人新村、震后居住区重建、工业用地功能调整、建设体院北等十个大型居住区、危陋平房改造等历史阶段。2000 年初，“金龙起舞”海河综合开发改造项目以海河为脉络进行系统性城市更新，完成了堤岸、道路、桥梁、公共空间等多个系统工程，打造了大悲院、古文化街等 6个商业节点地区，极大地改善了

4、天津的城市形象。2006 年，滨海新区上升为国家战略，总体规划批复，中心城区文化中心、解放南路、津湾广场、泰安道五大院等一批大项目落地实施，极大地提升了城市功能。2008 年奥运前后，高校外迁、棚户区改造、地铁建设等更新项目带动了城市基础设施和公共服务设施承载力的进一步提升。 近年来， 随着棚户区改造工作的深入、历史文化街区更新改造、老旧小区改造提升等工作的开展，全运会等大事件的举办，天津的城市更新正在进入大规模开展的新阶段。1.2 主要工作主要工作1.2.1 保护历史街区，留存城市记忆近年来， 天津对历史文化街区进行了系统性的整体保护和管理， 实现了对城市文化资源的保护传承。1986 年，天

5、津被评为第二批国家历史文化名城。天津市历史文化名城保护规划（20052020）颁布实施后，天津自 2009 年起组织开展了中心城区 14 片历史文化街区确定及紫线保护范围的调整细化工作，2012 年天津中心城区五大道等历史文化街区保护规划（控制性详细规划）获市政府批复，实现了历史文化街区保护从无特殊保护到有身份认知，从粗放保护到精细化研究的重要转变。2009 年规划局设立保护规划处，逐步完善保护规划编制、地方法规配套、审批流程制定、特别环节设计，并通过制度设计优化多部门共同管理机制，鼓励引导公众志愿者的参与。近年来，伴随五大道历史文化街区内民园体育场、先农广场、庆王府、民园西里等多个项目的改造

6、运营，既留存了城市记忆，又形成了历史街区的活力回归，为天津历史街区的活化更新积累了丰富经验。1.2.2 留存工业遗存，提升产业载体近代百年看天津，近代民族工业的发展为天津留下了宝贵的工业遗产。近些年，规划局持续推动工业遗产保护利用规划的编制和实施工作。以保护与利用统筹、先保后用为原则，全面梳理全市工业遗存分类分级梳理保护价值，编制完成天津市工业遗产保护与利用规划，以保护与利用统筹、先保后用为原则，全面梳理全市工业遗存，建立“一厂一册”普查图册， 并以此为基础组织编制重点工业遗产保护与利用规划设计策划方案， 为项目实施提供指导。棉三、天拖、一热电等地块出让前，进行项目策划，形成政府引领、企业合作

7、，市场介入的方式开展工业遗产保护的实践， 对带动片区发展起到积极推动作用。 天津纺织机械厂、外贸地毯厂、仪表厂、橡胶四厂等老厂区利用原有厂房自主转型经营，形成巷肆、意库、1946 创意产业园等多种创意产业载体，打造出一系列功能多元、特色鲜明的城市生活新地标。1.2.3 关注老旧社区，增加民生福祉在城市快速发展过程中，老旧小区住宅房屋年久破损，城市的公共服务设施不足，道路停车等基础设施严重落后， 百姓的居住环境和生活品质下降。 国土房管局持续多年开展了旧楼改造提升工作，对居住小区进行综合提升，着重居住功能改善，使得居民直接受益。建委牵头组织推动既有住宅加装电梯工作，改善老旧小区的安全性和舒适性；

8、编制天津市老旧社区更新改造技术导则，将老旧社区更新与城市公共资源有效衔接。规划局在完善老旧社区配套方面实施天津市老旧社区配套设施补充完善方案，通过新建项目开发补建，在中心城区范围共规划补建了 27 处、3.2 万平方米的社区配套用房，解决了 119 个社区配套服务设施不足问题；出台天津市中心城区加密支路规划设计要求构筑“窄路密网”道路格局，改善公共交往空间。规划利用 55 个中心城区“边角地块”和 101 处物产集团零散地块，完善社区配套，提供休闲健身场地和改善提升环境品质。2 天津城市更新现状问题剖析天津城市更新现状问题剖析2.1 职能界定模糊，缺乏统筹主体职能界定模糊，缺乏统筹主体由于城市

9、更新属于对城市存量地区的二次开发， 不同于一般地区的开发建设管理， 需要较强的职能统筹力度和制度创新要求。 上海成立城市更新工作领导小组， 由市政府及市相关管理部门组成，对重大事项进行决策。办公室设在市规划国土资源主管部门，负责总体协调推进工作。 市规划国土资源主管部门制定城市更新规划土地实施细则， 编制相关技术和管理规范。 市相关管理部门依法制定相关专业标准和配套政策。 区县政府作为推进本行政区城市更新工作的主体，具体负责组织和监督开发单位推动城市更新工作。形成政府领导小组、主责牵头单位、相关配合单位，以及各区县的协同工作机制。对比上海经验， 天津目前各政府部门根据职责开展了大量城市更新工作

10、， 但没有形成城市更新的统筹机构，没有常设或临时性的专门部门，也未形成联席会议制度等沟通机制。市规划局负责历史街区及一般地区的各类规划编制和建设项目管理。 市国土房管局负责历史风貌建筑的保护利用、腾迁整理、综合整修的管理，国有土地出让以及全市土地出让金、租金等有偿土地收益核定和使用管理，以及老旧小区和远年住房的房屋综合整治、旧房修缮等。同时， 在历史街区等重点地区也存在着责任主体层级较多的问题。 以开发管理较为成熟的五大道街区为例， 目前存在市区两级的四个平台开发主体公司。 市区两级为市国土房管局和和平区，分别下设天津市风貌建筑管理办公室、天津市历史风貌建筑整理有限责任公司，以及和平区五大道地

11、区管委会、 天津五大道文化旅游发展有限责任公司 4 个平台开发公司分别对五大道地区的遗产资源行使管理权和开发权。 目前的行政管理和开发运营方式， 难以形成统一的城市更新政府职能平台，不利于更新地区的整体规划、功能协调和统筹开发。2.2 更新目标不清，缺乏引导方向更新目标不清，缺乏引导方向2014 年 5 月 6 日上海召开第六次规划土地工作会议，韩正书记明确提出了“上海规划建设用地规模要实现负增长”，杨雄市长要求必须“通过土地利用方式转变来倒逼城市转型发展”，这标志着上海进入了更加注重品质和活力的“逆生长”发展模式。上海市城市总体规划（2017-2035）提出要转变城市发展模式，坚持“底线约束

12、、内涵发展、弹性适应” ，探索高密度超大城市可持续发展的新模式。同时，创新城市的发展目标，要求上海城市更新需要从战略层面符合创新城市发展的导向，为创新提供空间、提供土地、提供功能。因此，城市更新必将成为上海转型发展的重要途径， 这标志着上海的城市更新进入了更富使命的新阶段。十五年前，以“金龙起舞”海河两岸规划为目标，是天津市级层面以海河为脉络，进行大规模系统性城市更新， 推动城市功能转型和景观环境提升的重要举措。 随着海河两岸更新项目的落位，运河文化商贸中心、古文化街商贸中心、海河广场及和平路商贸中心、小白楼及南站地区的中央商务区等重点项目相继完成。 近年来， 城市更新缺乏具有城市级高度的明确

13、目标，一系列城市更新项目作为工业外迁、高校外迁、棚户区改造的被动平衡，缺乏全市层面明确的战略引导。 大量更新项目的实施以局部地段房地产思维的财务平衡为依据， 缺乏对于全市战略性功能转型的带动。 市区成熟地区的改造更新多以中高端住宅和商业休闲业态为主，缺乏对于产业升级和创新创业载体的整体考虑。历史街区、工业遗产等系统性的整体保护和管理， 实现了对城市文化资源的保护传承， 完成了快速城市化进程中富有远见的战略留白，但未能对历史城区、工业用地、传统社区等一般存量地区提供有引导性的更新目标。形成了系统层面保护管控得力，具体项目开发引导不足的局面。2.3 顶层设计不足，缺乏统筹引导顶层设计不足，缺乏统筹

14、引导近年来， 伴随城市更新工作， 上海先后出台一系列多层次、 多类型的城市更新顶层设计。颁布上海市城市更新实施办法、上海市城市更新实施细则（试行）等规划与土地配套政策，施行分类推进，统筹协调机制；在旧城区、城中村方面，出台关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见、上海市旧住房综合改造管理办法、关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见，改善市民居住条件，提高居住环境质量；在产业类用地更新方面，出台关于本市盘活存量工业用地的实施办法、关于加强本市工业用地出让管理的若干规定、 关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见，全面实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质

15、量提高”的基本策略，进一步完善城市功能；这些顶层制度和分类制度的引导，使得上海城市更新工作有效实施，走在全国前列。多年以来，伴随天津城市建设，城市更新项目中错综复杂的利益平衡关系，日益复杂的利益主体关系，使得操作过程中产生大量矛盾。由于缺乏规范的政策依据和制度设计，相当数量更新项目的实施引导通过“一事一议”，依靠主管部门在现实操作中的自由裁量权，难以形成统一的操作规程，给主管部门带来相当大的执法风险。与此同时，由于缺乏明确的更新操作引导和多元的利益平衡方式选择， 大量更新项目或丧失了更新动力任其衰落破败， 或单一利益驱动进行大拆大建。部分更新项目为了平衡资金，带来高强度开发，居住偏多，产业不足

16、， 缺乏人气的集聚和活力的营造， 形成了当前市区更新地段大量高楼大厦与破败存量并存的局面。 市中心的老旧片区， 由于城市更新协调难度大， 涉及利益主体复杂， 成本过高，带来更新难度的加大。2.4 更新主体单一，缺乏共建机制更新主体单一，缺乏共建机制上海市城市更新办法提出了：“政府做领头羊，转变政府职能，激发社会活力”，从顶层设计中明确了在政府引导下，实施主体多元化，开展全过程、深层次、多维度的企业参与和公众参与的原则。城市更新规划土地实施细则中明确提出了建筑容量调整的奖励办法，新政策中在容积率奖励幅度、与奖励挂钩的公共要素清单、容积率转移等给予更多的弹性控制， 充分激发市场积极性， 建立健全利

17、益平衡机制。 如徐汇区针对衡复风貌区零星旧改，提出了建立“旧改资金池”的方式，杨浦区 228 街坊“两万户”城市更新中成功尝试了“开发量捆绑”的模式，静安区成立了区城市更新投资基金，这些举措都为城市更新中的利益平衡提供了新的思路。2.4.1 历史街区的保护更新天津现有历史街区改造更新过程中，不论是以静园为代表的单个历史风貌建筑修缮利用，还是以先农大院为代表的完整片区改造更新，都存在项目主体负债高、快速回笼资金压力大、市场培育期过长等问题。因此天津目前已经实施的街区保护更新中，大部分重点更新项目都是由地方政府背景的公司进行土地整理和投资开发，例如五大道、五大院、津湾广场等。但是政府背景的主体单位

18、也带来了负债率高，功能业态定位偏差，缺乏持续有效的市场运营能力，商业空置、人气不足等问题。同时，在历史街区中的更新项目，难以参照一般地区的退线、日照、道路、消防、市政、配套、地下空间、绿化等方面的控制要求，需要相关部门突破一般地区规范和规定要求， 为历史街区量身定制特殊政策， 成为阻碍历史街区更新改造的现实性难题。2.4.2 工业厂房的转型升级在天津工业遗产改造中， 大部分国资土地整理平台公司从项目整体资金平衡角度进行土地整理和项目建设，高昂的腾迁费用和厂房改造成本，加重了后续运营的包袱，形成了较高的进驻门槛。同时，多数工业遗产的功能策划和运营主要由二级开发商负责，或建成后委托专业公司运营。

19、由于缺乏政策支持， 资金难以平衡， 土地整理单位和开发运营单位缺乏联系，造成了多数项目建设过程中工业建筑的改造利用后置或空置， 甚至部分具有历史意义和文化特征的工业建筑和工厂遗存在城市更新中被拆除。 利用原有厂房自主转型经营的工业遗产项目在土地权属、规划用地性质、消防许可管理、后续经营许可等方面缺乏系统的政策支撑，难以取得合法房产手续等问题，导致园区运营升级面临窘境。上海则分类出台多元政策，充分发挥市场能动性，利用好市场的资金、资源和创新能力等方面的作用，通过多元化投资主体运作，充分贴近市场，细分功能业态，策划和运营同步，使得项目落地后充满活力。2.4.3 老旧社区的共同缔造天津在老旧小区改造

20、更新中， 由于政府主导， 缺乏市民主体参与机制， 居民缺乏责任感，社区主体意识薄弱，造成了反复改造、持续投入的循环。上海通过社区空间微更新计划，提升社区品质和功能，改善社区空间环境。倡导政府引导和社会自我调节、居民自治之间的良性互动。 使得社区更新作为城市新陈代谢的成长过程， 将从传统政府包办的粗放型发展方式，转变到政府统筹引导，居民公共参与的新模式。在此基础上，上海以杨浦区作为试点提出社区规划师制度，通过政府聘任的规划师进入基层社区，扩大社区规划师的行使职责，为未来社区更新打下坚实基础。 在天津全市老旧小区保底线的基本改造即将完成之际， 应紧跟人民日益增长的美好生活需要，积极寻求政府、居民、

21、开发单位之间的协同机制，探索多元化的解决路径，助力城市基本单元的小微更新，变兜底线为上水平，切实改善民生。3 措施建议措施建议3.1 搭建统筹管理平台，建立协调联动机制搭建统筹管理平台，建立协调联动机制在全市层面统筹推动城市更新工作，建立市级联动协调机制，形成国土、房管、规划、建设、市容、文物、环保、财政等行政主管部门以及各区政府联动的更新机制。上海成立城市更新工作领导小组作为临时机构， 由市政府及市相关管理部门组成， 对重大事项进行决策。深圳和广州则成立了城市更新局，统筹原本分散在规划、国土、房管、建设等部门职能。根据天津情况， 建议从市政府层面研究制定顶层框架， 确定天津城市更新工作的战略

22、发展方向，编制城市更新战略规划，并依法制定城市更新有关管理规定，编制相关技术和管理文件。各区政府负责推动本区域内城市更新工作实施， 由区政府和相关街道作为具体责任主体。 建立高效便捷的沟通和联动协调机制， 强化各部门的参与意识， 形成多部门协同的城市更新大环境。3.2 明确更新目标，重视战略方向引领明确更新目标，重视战略方向引领按照天津建设世界级城市群的发展目标， 主动融入京津冀城市群和一带一路建设， 创新驱动是本次总体规划修编的重要理念。把握天津城市“一基地三区”的战略定位，着力提升天津的创新发展能力， 转变城市原有投资拉动、 大项目带动的发展模式和粗放式扩张的发展路径， 迫切需要从城市和产

23、业转型的战略高度谋划城市发展路径转变， 提升天津参与国际竞争和可持续发展的能力。围绕这一目标，城市更新也应从原有工业用地的退二进三、棚户社区的提升改善的被动式改造走向营建多元产业载体、 促进环境品质提升的主动式更新。 本轮天津市城市总体规划修编之际，可参照上海城市总体规划战略研究议题，针对城市更新背景下的总体规划编制， 以城市发展目标为根本导向， 结合天津自身特征和城市建设管理特点，设立专项研究议题，增加总体规划成果的战略引领作用。3.3 因地制宜制定政策，强化政策法规衔接因地制宜制定政策，强化政策法规衔接由于城市更新工作不同于城市扩张时期大拆大建， 参考上海等城市经验， 建议将政府主导的自上

24、而下的垂直开发模式转化为实施主体多元化的综合开发模式。 操作层面可参照上海同时编制城市更新实施办法和规划土地实施细则的方式，对于具体城市更新活动进行体系化、弹性化的精细管控。通过改变更新主体、转变平衡方式，优化培育机制等措施，提升市场参与的积极性和可持续性，切实提升城市活力。一是在更新项目的土地整理过程中，改变原有的政府土地整理平台公司负责土地整理，再由政府背景的国资房地产公司开发实施的模式， 引入社会多元资本， 共同参与到更新工作中。运用开发商成熟的市场经验和招商能力，贴近市场规律，建立能够操作，易于实施的综合业态，同时在开发阶段就综合考虑后期的运营维护策略。二是借鉴上海等城市“三不变”的相

25、关过渡政策，鼓励工业项目在产权主体、土地性质、建筑结构三个不变的前提下实现转型，将原土地使用权所属单位参与到土地开发过程中来，增强主体积极性，促进历史疑难问题的解决，缓解更新中的成本和土地指标等问题的限制。转变平衡的方式，解决资金平衡难题，改变原有的保留工业遗产地块成本平摊到周边开发地块而带来的“盆景式”开发模式的问题。 三是改变原有公园绿地等公益性设施和其他城市公共服务设施完全依靠政府为主体进行实施的模式，通过城市更新政策松绑、政策奖励机制的弹性控制，建立管控精细化和高弹性的奖励机制，激发市场化主体的积极性，由企业提供公共空间和公共资源，减少政府财政资金压力。四是在老旧社区更新工作中，探索建

26、立社区规划师制度，搭建社区规划师等协作平台和更加开放共享的城市更新信息平台， 将居民作为更新主体之一参与到更新工作中， 协调政府、居民、市场、公益组织等多方诉求，加强公众参与，落实国家人民城市为人民的总体要求。3.4 完善规划体系，强化专项规划管控完善规划体系，强化专项规划管控结合高质量发展的根本要求和机构改革后城市建设的统筹导向， 结合更新政策的顶层设计， 有效将城市整体转型战略落实细化为总规、 详规和建设实施各层面的更新规划的引导和管控内容。构建城市更新视角的规划管理维度，保证城市更新有序实施。以总体规划中城市更新专题研究为战略方向，明确全市更新的核心目标，以及实施和政策方面的建议；以全市

27、更新专项规划为任务分解， 为对全市更新地区规划导向、 配套政策和实施机制进行明确引导；以区县更新专项规划为行动指南，发挥区县政府统筹主体作用，结合地方发展诉求，明确辖区范围内更新行动计划，确定相应实施机制和配套政策。行动层面，以更新区域评估为更新地区的控规编制与局部调整提供明确依据， 划定更新单元； 以更新单元实施计划明确更新行动的具体项目，制定建设方案，明确各更新主体的权责范围和实施要求。逐步形成与土地供应计划相衔接的更新计划管理体系， 使更新项目能够实现规划和国土等多部门政策的统筹引导。4 结语结语城市更新是城市自我完善的发展史， 更是城市伴随并推动着城市发展阶段变化、 战略分工选择、产业

28、功能升级的时空轨迹，不断动态演变的历史进程。未来 5 年是天津城市发展的战略机遇期。 京津冀城市群的职能定位和分工重组， 为天津留下了承担非首都功能疏解的有利渠道。一旦区域城市群职能分工完毕，这个渠道就会固定甚至关闭。与此同时，天津“深蹲”后内部产业功能的重组，也会导致各种城市功能的重新分配甚至局部丧失。在京津冀城市群凝聚力空前的区域格局中， 在一基地三区的明确定位下， 天津的建成区能否在这个内外洗牌的过程中，以城市更新为抓手，破除瓶颈，提供载体，营造气候，决定了天津主城的存在价值和角色选择。作者简介作者简介张娜,高级,天津市城市规划设计研究院王及,初级,天津市城市规划设计研究院韩雪,中级,天津市城市规划设计研究院