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1、2011保障房白皮书1 我国保障性住房发展历程和现状21.1 保障性住房的概念21.2 我国保障性住房发展阶段31.3 我国保障性住房发展现状及问题62 2010年保障性住房执行情况102.1 2010年保障性住房用地计划执行情况102.2 2010年保障性住房新开工计划执行情况132.3 2010年中央和地方政府保障房建设资金支持执行情况143 保障房发展规划及对商品住房市场的影响163.1“十二五”保障房发展规划163.2 2011年保障房建设计划193.3 保障房对商品住房市场的影响224 2011年保障房建设三大关键问题274.1 土地274.2 资金284.3 建设模式与参与主体33
2、5 国内外保障房模式比较与建议435.1 国际保障房发展经验借鉴(美国、德国、日本、新加坡、香港)435.2 国内代表模式:上海、重庆、北京555.3 保障房发展建议60附:上海市保障房地图2自古以来,“安居”是人类生存最基本的需求。随着人类社会的进步和住房商品化的改革,人类的居住需求和房屋价格高企的矛盾日益突出,住房问题成为民生问题的重要方面。我国从1995年开始实施“安居工程”,推行保障性住房建设,但是由于保障性住房用地供给不足、建设资金缺乏、地方政府缺乏动力、法律监管空白等原因,虽然历经十五年,我国保障性住房发展仍然滞后,人民居住的结构矛盾较为突出。十七届五中全会审议了中共中央关于制定国
3、民经济和社会发展第十二个五年规划的建议,和以往的“五年规划”不同,“十二五”规划重点突出民生,“加大保障性安居工程建设”成为未来五年房地产市场发展的重要方向。2010年12月召开的“中央政治局会议”和“中央经济工作会议”强调了“加大保障性安居工程建设力度”。2011年全国两会,中央明确表示“十二五”期间,将建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套,其中2011年新开工建设1000万套,并将大力发展公共租赁住房,可以预见,我国将迎来保障性住房建设新时代,随着保障房的大量入市,商品住房市场也将受到一定的影响。但是,保障房建设过程中将面临土地、资金等关键问题,如何调动地方政府积极性,合理引导社
4、会资本和机构参与保障房投资和建设,关系到此项工程的成败。本文基于保障性住房建设的重要战略意义,以及房地产市场可能迎来“双轨制”,对保障房市场开展系统研究。本文梳理了保障房建设的发展历程,指出目前存在的主要问题,对2010年全国及各地保障性住房建设的执行情况进行了总结,并对“十二五”保障性住房的主要指标进行了分析,同时重点对上海的保障性住房发展历程和未来规划做了研究,对保障房与商品住房相关性进行了实证研究,最后在借鉴国际上保障房发展经验的基础上,对我国保障房建设的几个关键问题给予解决建议。1 我国保障性住房发展历程和现状1.1 保障性住房的概念保障性住房是与商品性住房(简称商品住房)相对应的一个
5、概念。住房和城乡建设部部长姜伟新指出,各地要加快保障性住房建设。其对保障性住房的权威解释是:目前我国保障性住房方式主要包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等五大类。本文中,保障性住房包括经济适用房、廉租房、公租房和限价房,而保障性安居类住房加入了棚户区改造住房,即中央大力建设的保障性安居工程。 经济适用房经济适用住房是指已经列入国家计划,政府以划拨方式提供土地,免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金,实行税收优惠政策,以政府指导价出售给有一定支付能力的中低收入住房困难家庭。它是具有社会保障性质的商品住宅,具有经济性和适用性的特点。 廉租房廉租住房
6、是政府或机构拥有,用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权,是非产权的保障性住房。廉租房户型设定是以一居室、两居室为主,建筑面积原则上按一居室套型建筑面积35平方米,两居室套型建筑面积45平方米,三居室套型建筑面积55平方米。 公共租赁房指通过政府或政府委托的机构,向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房。公共租赁住房租金水平,由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定,并按年度实行动态调整。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。公共租赁住房不是归个人所有,而是由政府或公共机构所有,用低于市场
7、价或者承租者承受起的价格向中低收入人群租赁。 限价商品房国家九部委关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见中指出,“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房的土地供应,其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%;土地供应应在限套型、限房价基础上,采取竞地价、竞房价的办法,以招标方式确定开发建设单位。”其中提到的“限套型”、“限房价”的普通商品住房,被称作“限价商品房”。1.2 我国保障性住房发展阶段(1)“安居工程”起步阶段(1995-1997年)1995年1月20日出台的国家安居工程实施方案标志着“安居工程”在我国全面起步,其计划在原有住房建设规模基础上,新增安居工程建筑面积1.5
8、亿平方米,用五年左右时间完成。安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售,并优先出售给无房户、危房户和住房困难户,在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户,不售给高收入家庭。这一阶段我国住房的主要模式为“集资合作建房”和“安居工程”两种方式,同时实物分房还没有完全取消。经济适用房开始进入保障房体系。(2)保障性住房体系初步确立阶段(1998-2001年) 1998年7月3日国务院出台国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知,标志着以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系已经全面建立起来。新的住房保障体系主要分三个层次:一是面对最低收入家庭的廉租住房。这是救济性的,基
9、本不需要贫困家庭出钱,完全依靠政府救济。廉租住房的核定标准是“双困标准”,即收入和现有住房面积的双困。二是为中低收入家庭提供的经济适用住房。这是援助性的,即政府贴一部分,个人掏一部分。三是面向中高收入阶层的商品房,是完全市场化的。这一阶段保障房建设出现了“小阳春”。(3)保障性安居工程全面萎缩阶段(2002-2006年)2001年底开始,以大连市为代表的部分城市提出了经营城市的理念,以出让土地获取政府收入,导致建设经济适用住房的积极性逐步减弱。从2002年开始,经济适用住房投资占房地产投资比例大幅下降。2003年,国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业,普通商品住房同时也取代了
10、经济适用房作为了市场的供应主体,在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足。2005年更达到了历史最低点,仅为3%(2005年经济适用房投资额为519亿,同期房地产开发投资15909亿元),一些城市甚至停止经济适用住房的建设。(4)保障性住房体系重新确立阶段(2007-2009年)2007年国务院出台国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见,提出了住房保障制度的目标和基本框架,即以城市低收入家庭为对象,进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和规范经济适用住房制度,加大棚户区、旧住宅区改造力度,力争到“十一五”(2006-2010年)期末,使低收入家庭住房条件得到明显改善。意见中要求城市新
11、审批、新开工的住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上;廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。2008年底,国务院提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。计划2009年到2011年,全国平均每年新增130万套经济适用住房。到2011年年底,基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2009年国家制定保障性住房发展规划,计划2009年到2011年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。(5)保障性住房体系逐
12、步完善阶段(20102015年)2010年国务院出台国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知,要求加快保障性安居工程建设,保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%,并优先保证供应;房价过高、上涨过快的地区,要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应;确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务,我国保障性住房体系已经逐步趋于完善。2011年,全国两会,中央提出“十二五”期间建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套,我国的保障性住房体系在“十二五”期间将逐步完善,还清历史旧账,将会步入“双轨制
13、”。表:我国保障性住房发展轨迹时间模式特点1995年-1997年这一阶段住房的主要模式为集资合作建房和“安居工程”两种方式,同时实物分房还没有完全取消。我国在这个阶段进行了一系列的住房改革,可以概括为“三改四建”: “三改”指投资方式的改革,从国家统一的投资改为国家、单位、个人三方共同负担;管理方式的改革,从由居民所在单位和房管所进行房屋管理改为由物业管理公司进行管理;分配方式的改革,从实物分配改为货币补贴,逐步走向市场化、货币化; “四建”指的是逐步建立新型的公用体系,建立住房公积金,建立与住房消费相适应的住房金融,以及建立规范有序的房产交易市场。1998年-2001年 保障性住房体系正式确
14、立:一是面对最低收入家庭的廉租住房;二是为中低收入家庭提供的经济适用住房;三是面向中高收入阶层的商品房,是完全市场化的。 标志着福利住房转向了住房商品化,确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系,保障房所占比重逐渐上升;2002年-2006年保障性安居工程全面萎缩阶段 以经营城市为理念,以土地出让金充实地方财政; 2003年,国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业,普通商品住房同时也取代了经济适用房作为了市场的供应主体; 经济适用房建设投资逐年减少,占房地产投资比例大幅下降。2007 年-2009年保障性住房体系重新确立。在已有的普通商品住房模式逐步完善的基础上,加快推
15、进保障性安居工程建设力度。其中保障性住房主要包括:经济适用房、廉租住房、两限房。 2007年,国务院24号文,标志着保障性住房体系重新确立; 城市新审批、新开工的住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上:廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%; 2009年制定保障性住房发展规划,计划2009年到2011年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。2010年-2015年保障性住房体系逐步完善。此阶段的保障性住房主要包括:经济适用房、廉租住房、两限房、公共
16、租赁房;首次纳入“公共租赁房”。 国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%,并优先保证供应,加快保障性安居工程建设。 2010年6月12日由住房城乡建设部等七部门联合制定的关于加快发展公共租赁住房的指导意见; 2011年,进一步落实和完善房地产市场调控政策,扩大保障住房建设规模,建立健全考核问责机制。数据来源:中国指数研究院综合整理1.3 我国保障性住房发展现状及问题(1)保障性住房发展缓慢,销售量占住宅的比重逐年下降1998年我国确立了新的住房体系,共分为三类:廉租住房、经济适用住房、商品住房。2003年之
17、后,我国房地产市场发展迅速,住宅销售面积逐年提高,但是经济适用房的销售面积增长缓慢,占住宅销售面积的比重逐年下降。2000年,我国经适房销售面积3760万平方米,占住宅销售面积的22.69%(住宅销售面积16570万平方米),之后逐年下降,2004年开始跌至10%以下,2010年我国经济适用房销售面积2738万平方米,占住宅销售面积的2.94%(住宅销售面积93051万平方米)。(由于统计局只公布保障房中经适房的销售面积,而且近年来经适房在保障房体系中呈下降趋势,也对上述比例下降产生一定影响,下同。) 图:1999-2010年我国住宅及经济适用房销售面积数据来源:CREIS中指数据、(2)保障
18、性住房资金投入规模不断加大,但其占住宅投资比重明显下降1998年以来,随着保障性住房体系在我国逐步确立,国家不断加大对保障性住房的投资建设力度,特别是2007年国务院出台国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见,经济适用住房投资额不断增长,2007-2009年经济适用房投资额同比增速都超过15%,2010年出现了小幅下跌,但同期商品住宅投资额增速显著高于经济适用房,经济适用房投资额占全部住宅投资的比重整体上呈下滑的趋势,1999年占比16.57%,2003年以来降至10%以下,2010年仅为3.13%。 图:1999-2010年我国住宅及经济适用房投资额数据来源:CREIS中指数据、(3
19、)安居工程进展缓慢,项目新开工增长速度赶不上投资增长速度2006年全国经济适用房开发投资额为698.8亿元,投资额增长率为34.21%,此后几年一直维持在15%以上,但是2010年经济适用房投资额出现了同比下滑,下降5.88%。2006年,经济适用房新开工面积为4379万平方米,同比增长24.63%,之后增速呈下降趋势,2009年和2010年经济适用房新开工面积出现负增长,同比下降4.75%和8.05%。可以看出,保障性住房进展缓慢,新开工建设的速度不及投资增速,供应矛盾突出。图:1999-2010年我国经济适用房投资额及新开工面积增长率数据来源:CREIS中指数据、(4)地方政府依赖土地财政
20、,保障性住房用地供给不足我国实行土地招拍挂制度以来,土地出让收入节节攀升,成为地方政府的重要收入来源。2010年,地方财政收入7.3万亿元,地方政府性基金收入为3.3万亿元,地方政府性基金收入中国有土地使用权出让收入2.9万亿元,是地方政府重要的收入来源,是城市建设、基础设施配套建设的重要资金来源。地方政府对土地收入依赖性很高,特别是一些财政收入匮乏的城市,而保障性住房用地大多以行政划拨方式为主,地方政府缺乏积极性,造成近些年来保障房用地的供给严重不足。供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象,而保障性住房用地在计划目标中占比严重不足,完成率也较
21、低,保障性住房项目的建设情况也就可想而知。从2010年的全国住房用地供应计划来看,廉租房用地计划供应总量占住房用地供应计划总量的4%,经济适用房用地占比为9%,20%为棚改房用地,商品住房用地(包括中小套型)却占据了整个供地计划的67%。对于解决大中城市中低收入者居住问题意义重大的廉租住房只有4%的份额,加上经济适用房用地,保障性住房用地总量也不过占住房计划供地总量的13%。在新政波澜壮阔的2010年的供地计划尚且如此,以往年度的供地结构自然不言而喻。这也给“十二五”保障性住房用地和建设提出了巨大考验,如何保证保障房项目用地的供应,是“十二五”保障性安居工程的两大难题之一。(5)保障性住房建设
22、资金亟待解决,发展模式待完善2003年以来,我国保障性住房发展缓慢,与地方政府的积极性不足有直接关系,地方政府大多把房地产作为拉动国民经济的支柱产业,土地出让收入更成为地方财政的重要组成,而保障房建设需要无偿划拨土地,利润空间狭小,且需要投入大量资金。虽然,2007年以来,国家再次确立了保障房体系,2010年开始把保障房作为一项重要民生问题来抓,更是上升到政治任务的高度,但保障性住房的资金渠道没有很好的解决的话,该项安居工程的持续性将受到严重挑战。同时,部分城市,特别是经济发达的特大城市,土地资源稀缺,保障性住房用地如何解决,也是摆在地方政府面前的现实问题。在资金和土地问题的解决方面,涉及到我
23、国保障性住房发展模式的创新与转变,在调动地方政府的积极性的同时,需要合理引导社会资本和机构参与保障房的投资和建设。(6)保障性住房缺乏法律保障,机构设置不完善长期以来,我国在保障性住房发展方面缺乏立法保障,只有针对保障性住房某些环节的政策规定,存在随意性、不可持续性的弊端,法律效力和问责机制不足,无法有效防止寻租行为。2008年11月,十一届全国人大常委会五年立法规划列入了住房保障法,该项立法的征求意见稿,规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式,保障性住房的规划、建设与管理,住房租赁补贴,土地、财政、税收与金融支持,基本住房保障的组织落实等保障房建设和分配的各环节,有助于从法律保障的高度促进保
24、障房的建设,以及公平的分配与退出机制。2010年以来,我国进入保障房飞跃发展阶段,该项立法需要加快出台,从法律层面给予支持。保障性住房是政府主导的,除了立法保障外,需要有专门的住房保障机构来负责规划、建设监督、分配管理等事务,需要在各环节明确责任和问责机制。而目前,我国多数城市政府对于保障房机构设置支持不够,存在心有余而力不足的现象,保障房建设的力度也就可想而知。2 2010年保障性住房执行情况2.1 2010年保障性住房用地计划执行情况(1)全国保障性安居工程实际用地3.24万公顷,占全部住房用地25.9%2011年1月29日,国土资源部公布了2010年全国住房用地供应计划执行情况,2010
25、年全国30个省区市(不含西藏和新疆生产建设兵团)住房供地计划18.47万公顷,实际完成12.54万公顷,比2009年住房供地增加4.9万公顷,同比增长64.1%。保障性安居工程(含廉租房、经济适用房、限价房、公租房等保障性住房和棚户区改造住房)实际用地3.24万公顷,占全年住房实际用地比例为25.9%,其中保障性住房实际用地2.64万公顷,占全部住房用地比例为21.1%;商品住房(中小套型商品住房和大户型高档商品住房,中小套型商品住房中剔除了限价房和公租房)实际用地9.3万公顷,占比74.1%。从计划执行情况来看,全国住房供地计划实际完成67.9%。其中,廉租房和经济适用房(含土地划拨的公租房
26、)实际用地1.59万公顷,完成计划的65.2%;限价房实际用地1552.95公顷,完成计划的38.4%;公租房实际用地190.25公顷,仅完成计划的25.2%;棚改房用地1.47万公顷(其中0.87万公顷用作保障房用地),完成计划的40.2%;中小套型普通商品住房用地(剔除限价房和公租房用地)6.33万公顷,完成计划的83.7%;大户型高档商品住房用地2.96万公顷,完成计划的68.5%。可以看出,虽然保障性安居工程用地有了大幅增加,保障了580套保障安居工程开工计划,但此类用地完成率不及商品住房用地,地方政府需要加强计划执行力,特别是从2010年开始大力规划建设的公租房,实际用地完成率过低。
27、(2)保障性安居工程用地仅5个省区市完成计划,超过半数完成率不足50%2010年,中央和地方都加大了保障性住房用地的供应力度,但从全国30个省区市的保障房实际用地来看,地区间存在很大的差异性,其中江苏供应量最大,达到3686.86公顷,同样位于东部的福建供应量最低,仅152.47公顷。具体来看,有6个省区市的保障房用地实际供应量超过1000公顷,分别为江苏(3686.86公顷)、安徽(2082.90公顷)、浙江(1843.81公顷)、黑龙江(1800.35公顷)、新疆(1496.16公顷)、河南(1425.79公顷);14个省区市保障房用地供应量在500-1000公顷,剩余10个省区市在500
28、公顷以下,云南、青海、福建不足300公顷。从各类保障性住房用地计划执行情况来看:廉租房和经适房用地(含土地划拨方式出让的公租房)完成率方面,5个省区市完成计划,分别是海南(152.7%)、青海(127.6%)、天津(108.3%)、安徽(107.2%)、江苏(102.8%),共有13个省区市的完成率高于全国平均水平(65.2%),其中7个位于东部地区,有9个省区市完成率不到50%,其中陕西、福建、黑龙江完成率不足40%,黑龙江仅完成计划的29.4%;限价房用地方面,仅甘肃、天津、广西、北京四个省区市完成全年计划,18个省区市完成率不足全国平均水平(38.4%),辽宁、吉林、湖南、重庆、贵州、宁
29、夏完成率为0;公租房用地方面(出让方式,不含划拨),各省区市计划执行情况出现两极分化,陕西(197.2%)、安徽(161.4%)、山西(137.5%)、北京(112.5%)、四川(109.7%)等5个省区市完成计划,但有13个省区市完成率为0,值得一提的是,重庆96.11公顷的年度公租房用地出让计划没有得到贯彻,开发商拿地建设公租房的模式还没有展开。图:2010年全国30个省区市保障性住房用地实际供应量数据来源:CREIS中指数据、图:2010年全国30个省区市各类保障性住房实际用地完成率数据来源:CREIS中指数据、保障性安居工程土地供应(含棚户区改造用地)方面,2010年全国30个省区市中
30、有13个实际供应超过1000公顷,江苏、浙江、黑龙江和安徽超过2000公顷,分别为4271.2公顷、2589.07公顷、2476.86公顷、2288.6公顷;9个省区市实际供应面积在500-1000公顷之间,其余8个省区市在500公顷以下,其中云南和青海不足300公顷。从保障性安居工程用地计划执行情况来看,有5个省区市完成了全年任务,均位于东部地区,分别为海南(127%)、天津(121.2%)、上海(119.3%)、北京(106.6%)、浙江(100.8%);有9个省区市的完成率在50%-90%之间,其中供应量最大的江苏,完成计划的83.8%;其余16个省区市的完成率在50%以下,其中内蒙古、
31、贵州、云南、山东的完成率不足30%,山东完成率最低,仅完成计划的22%。图:2010年全国30个省区市保障性安居工程实际用地及完成率数据来源:CREIS中指数据、(3)重点城市保障房用地完成率普遍较好,重庆和苏州表现不佳2010年,我国房地产市场调控政策频出,力度空前,调控延续至2011年,限购在全国更大范围实行。但是,此轮调控,在抑制投资投机性需求的同时,特别强调增加市场供应,尤其是保障房用地和建设被提到政治任务的高度。从重点城市保障房用地计划执行情况来看,2010年大都加大了土地供应力度,完成率基本上都高于2007-2009年,各重点城市横向比较,一线城市完成率好于二三线城市。一线城市中,
32、特别是上海,2008年大力建设保障房以来,每年都能保证用地计划的顺利完成。二线城市中,重庆和苏州2010年保障房用地完成比例较低,“十二五”如何完成保障房建设任务需要认真研究。值得一提的是,重庆2010年保障性安居工程用地仅完成计划的35.2%,保障性住房用地实际供应650.75公顷,离计划用地规模相距甚远,但从重庆全年新开工公租房1300万平方米来看,土地供应基本满足了需求,但从重庆2011年计划新开工1350万平方米,并且在2012年共需累计完成4000万平方米公租房的开工规模来看,土地供应力度仍需加强。表:重点城市保障房用地完成率城市2007年2008年2009年2010年上海130%1
33、23%119.29%北京60%18%31%106.6%广州7%18%60%163.8%深圳54%28%58%228.0%天津12%10%101%121.2%武汉44%96%150.6%重庆85%37%35.2%杭州41%12%84%138%南京10%56%112.3%苏州48%36%注:武汉和苏州2010年完成率为截止10月底的数据 数据来源:中国指数研究院综合整理计算2.2 2010年保障性住房新开工计划执行情况 (1)全国保障性安居工程开工590万套,达到商品住宅新开工套数的50.5%2010年,全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套,基本建成370万套,完成年初制定的开工580
34、万套的计划;2008年和2009年保障性安居工程开工量分别为231万套和485万套。2010年,全国商品住宅(不含保障房,下同)新开工面积为12.45亿平方米,按照套均106.5平方米计算,开工1169万套,保障性安居工程的开工量已经达到商品住宅的50.5%。按照面积计算,590万套保障性安居工程,新开工面积约为3.54亿平方米(按套均60平米计算),达到商品住宅新开工面积的28.4%。(2)2010年末我国保障性住房存量约1647万套“十一五”期间,我国以廉租住房、经济适用住房等为主要形式的住房保障制度初步形成,通过各类保障性住房建设,五年间,全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏
35、下收入家庭住房困难问题得到解决。截止2010年年底,我国城镇保障性住房覆盖率达到7%-8%,城镇居民人均住房面积超过30平方米,农村居民人均住房面积超过33平方米。2010年末,我国总人口13.41亿,按照47.5%的城镇化率和户均2.9人计算,城镇家庭户数为21964.66万户,保障性住房覆盖率7.5%(取7%和8%中值),测算出我国保障性住房存量约1647万套,套数占比11.8%(占城镇住宅存量),未来五年预计达到5247万套,套数预计占比约30%(占城镇住宅存量)。(3)重点城市普遍完成保障房年度开工计划,重庆和北京力度最强 2010年,加大保障房用地供应和建设力度是调控政策的重要内容,
36、期间住建部曾多次督查各地保障房新开工计划执行情况。从十二个重点城市保障房计划执行情况来看,普遍完成年初计划,重庆和北京完成率最高,政府建设保障房的力度可见一斑。重庆大力推进公共租赁房建设力度,公租房成为重庆保障性住房建设的主体,形成了独具特色的“重庆模式”,2010年年初,重庆计划全年新开工公租房500万平方米,后期保障政策力度加强提高至750万平方米,至年末实际新开工面积达到1300万平方米,完成750万平方米任务的173.3%。北京2010年开工各类保障性住房22.5万套,超额完成全年新开工13.6万套的计划,完成率达到165.4%。上海2010年经济适用房开工403万平方米,动迁安置房开
37、工806万平方米,经济适用房竣工面积200万平方米,完成全年的开工任务。图:2010年重点城市保障房新开工计划完成率数据来源:中国指数研究院整理计算2.3 2010年中央和地方政府保障房建设资金支持执行情况(1)中央财政保障性安居工程支出765亿元,增长38.9%2010年,全国保障性住房和棚户区改造住房开工590万套,基本建成370万套,中央财政保障性安居工程支出764.86亿元,增长38.9%,超额完成年初计划。2007年以来,中央财政不断加大对保障性安居工程的补助力度,2007-2009年中央财政保障性安居工程支出分别为51亿元、181.9亿元和550.6亿元,增速明显。(2)土地出让收
38、入支持保障房463.62亿元,仅占土地出让净收益的3%2010年,由于土地供应增加、地价总体水平上升以及收入管理加强等因素,国有土地使用权出让收入达到29109.94亿元,同比大幅增长108.5%,扣除征地拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元,土地出让净收益为15714.34亿元。2010年,国有土地使用权出让收入安排的支出为26975.79亿元,其中用于廉租住房保障支出463.62亿元,仅占土地出让净收益的2.95%,可以看出地方政府在保障房资金投入方面仍然乏力,中央要求的土地出让净收益不低于10%的资金投入保障房建设的执行情况较差。(3)公积金增值净收益用于廉租房建设50多亿,没有足额使
39、用按照2007年国务院24号文规定,公积金增值净收益全部用于廉租房建设,但从资金使用效率来看,执行效果不甚理想。2007-2009年,公积金增值收益分别为99.61亿元、170.1亿元、245.48亿元,三年的公积金增值净收益分别为39.84亿元、61.9亿元、112.64亿元,根据2008年和2009年公积金增值收益的平均增长率和净收益占比,推算2010年公积金增值收益和净收益约为387亿元和155亿元。根据住建部在2011年全国两会透露数据,2010年公积金增值净收益用于廉租房建设资金在50多亿元,仅占应提资金的不足40%。也从一个侧面反映出,廉租房建设在中央和地方财政预算、土地出让金净收
40、益、公积金增值净收益等渠道的筹集后,资金问题得到很好的解决,但地方政府要筹措和无偿划拨土地,地方政府的积极性有所打折。(4)公积金贷款计划安排493亿元,公租房的贷款期限与回收期存在矛盾2009年底,住建部等七部门联合发布关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见,2010年上半年,北京、天津等28个城市被确定为试点城市,133个经济适用住房、棚户区改造安置房、公共租赁住房建设项目为申请利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点项目,贷款额度约493亿元。根据规定,经济适用住房和列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房建设贷款,贷款期限最长不超过3年;政府投资的公共租赁住房
41、建设贷款,贷款期限最长不超过5年,经适房和棚改房通过销售回笼资金,3年贷款期限能够满足建设资金需求,但公租房的5年贷款期限,与公租房较长的投资回收期相比,贷款期限不能很好的契合,持续性问题较为突出。3 保障房发展规划及对商品住房市场的影响3.1“十二五”保障房发展规划 (1)全国计划新开工建设3600万套,将形成“市场”和“保障”双轨制我国的住房供应体系几经变迁,保障房历经缺位和补位,“十二五”将形成市场归市场,保障归保障的双轨制。1998年住房体制改革,提出构建以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系,经济适用房经历了短暂的三年小阳春;2003年,房地产被确定为国民经济的重要支柱产业,保障
42、房开始“淡出”地方政府的视野;2007年,国务院出台国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见即国务院24号文,保障房体系重新确立,2008年起,保障房开始“补位”;2010年,进入新一轮地产调控期,保障房用地和建设力度被提升到政治任务的高度,同年6月,住房和城乡建设部等七部门联合出台关于加快发展公共租赁住房的指导意见,公租房被纳入保障房体系,用来解决社会上出现的“夹心层”住房问题,保障房的供应体系得到完善,当年新开工保障性安居工程590万套;2011年进入国民经济发展“十二五”时期,国务院提出五年建设3600万套保障性安居工程的目标,并分配到各省级政府,要求强制执行,保障和市场的双轨制在
43、“十二五”期间将形成。图:2008-2015年保障房与商品住宅(假设方案1)新开工套数数据来源:CREIS中指数据、2008-2010年,保障性安居工程新开工量分别为231万套、485万套和590万套,2011-2015年预计新开工量分别为1000万套、1000万套、600万套、600万套、400万套(2013-2015年共计划开工1600万套,假设按照37.5%、37.5%和25%的比例分配)。2008-2010年,商品住宅(不含保经适房)新开工量分别为733万套、826万套和1169万套,假设方案1:2011-2015年商品住宅新开工量(按照近10年年度复合增长率20.6%预测)分别为14
44、10万套、1701万套、2051万套、2474万套、2983万套。从保障性安居工程与商品住宅的开工套数比例来看,2010年为50.5%,较上年下降了8.2个百分点,2011年达到峰值,为70.9%,2012年与近两年相当,之后保障房年度开工量将会有所下降。图:2008-2015年保障房与商品住宅(假设方案2)新开工套数数据来源:CREIS中指数据、假设方案2:2011年和2012年商品住宅开工面积保持2010年水平,2013-2015年按照27.2%(2009和2010年平均增速)增长, 2011-2015年商品住宅新开工量分别为1169万套、1169万套、1487万套、1891万套、2405
45、万套,保障性安居工程与商品住宅开工套数的比例在2011年和2012年达到峰值85.5%。根据住宅的建设周期,保障房的供应高峰将出现在2012和2013年,2013年双轨制将逐渐形成。(2)保障房供应体系将以公租房和廉租房为主,实现住有所居1998年,我国确定了以经济适用房为主的住房供应体系,遵循“居者有其屋”的住房理念。自十七大提出“住有所居”理念之后,特别是2010年6月出台的大力发展公租房的政策文件,我国的保障房供应体系,逐渐形成了以公租房和廉租房为主,以经济适用房和限价房为补充的格局,公租房更成为发展的主力,这从最近各省市的2011年计划和“十二五”规划中突出公租房建设可见一斑。以北京为
46、例,“十二五”期间,北京将全面实现“住有所居”的目标,计划建设收购各类保障房100万套,其中公租房(含廉租房)30万套,限价房和经适房20万套,旧城人口疏解对接安置和棚户区改造定向安置房10万套;城乡接合部整治、土地储备和重点工程拆迁等定向安置房40万套,公租房占公开配租配售的保障性住房的60%。(3)“十二五”保障性安居工程需要土地和资金约14.4万公顷、4.93万亿元我国“十二五”期间,将开工建设保障性安居工程3600万套,2011年和2012年将各开工1000万套。2011年将要开工建设的1000万套保障性安居工程中,棚户区改造住房400万套,需要土地约1.87万公顷(按照套均70平方米
47、和容积率1.5测算)需要投入资金约5000亿元;经济适用房和限价房200万套,需要土地约0.93万公顷(按照套均70平方米和容积率1.5测算),需要投入资金约5000亿元;廉租房160多万套、公租房220多万套(共约400万套),需要土地约1.33万公顷(按照套均50平方米和容积率1.5测算),需要投入资金约4000亿元。根据中央和各省市关于“十二五”大力发展公租房的建议,3600万套保障性安居工程中,廉租房和公租房可能达到50%,即1800万套,经适房和限价房约700万套,棚户区改造住房1100万套。据此测算,“十二五”期间,保障性安居工程需要土地和资金约14.4万公顷、4.93万亿元,其中,廉租房和公租房需要土地6万公顷,资金1.8万亿元;经适房和限价房需要土地3.27万公顷,资金1.75万亿元;棚户区改造需要土地5.13万公顷,资金1.38万亿元。(4)河南、陕西、安徽规划建设超200万套,上海、北京领衔重点城市 从目前已经公布“十二五”保障房建设规划的省市来看,力度都较“十一五”大幅增加,其中河南、陕西、安徽“十